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민간투자법에 따른 협상대상자 지정 과정에서 분쟁[서울중앙지방법원 2018카합20177/ 2018카합20212(병합) 절차진행중지가처분 사건 - 민간투자법에 따른 협상대상자 지정 과정에서의 분쟁을 다투는 방법과 관련하여]

1. 들어가며

민간투자제도란 기존에 정부재원으로 건설되던 도로, 항만, 철도 등 사회간접자본시설 등에 대하여 민간부문을 참여시켜 민간자본을 활용함으로써 부족한 정부재원을 보충하고 민간의 효율성을 공공부문에 도입하기 위한 제도라 할 수 있습니다. 우리나라에서는 ‘사회간접자본시설에 대한 민간투자법’(이하 ‘민간투자법’이라 합니다)을 제정하여 통합적으로 규정하고 있습니다. 사회간접자본시설 건립에 참여하고자 하는 사업신청자들이 민간투자법에 따라 주무관청에 사업계획서를 제출하면, 주무관청은 사업신청자들이 제출한 사업계획을 평가하여 2인 이상을 그 순위를 정하여 협상대상자로 지정하고(민간투자법 시행령 제13조), 협상대상자와 협상을 거쳐 사업시행자로 지정합니다(민간투자법 제13조). 주무관청과 사업시행자는 실시협약을 체결하여 사업에 나아가게 됩니다(민간투자법 제2조 제6호). 

그런데 사업계획서를 제출한 사업신청자가 주무관청으로부터 사업시행자 지정 결정을 받기 전 단계인 협상대상자 지정 단계에서 분쟁이 생기는 경우, 협상대상자 지정행위의 법적 성격을 행정관청의 처분행위로 볼 수 있는가에 따라 다투는 방법이 달라지게 될 것입니다. 처분성이 인정된다면 행정소송으로 다투어야 할 것이나, 처분성이 인정되지 않는다면 일반 민사소송의 방식으로 다투어야 할 것입니다. 

2. 사건의 개요

채무자 대한민국은 민간투자법 제10조에 따라 신안산선 복선전철 건설사업을 민간투자사업으로 추진하기로 하고 사업기본계획과 함께 2017. 12. 12. 고시(이하 ‘이 사건 고시’라 합니다)하였습니다. 이 사건 고시에 의하면, 사업신청자들 중에서 2단계 사전적격심사를 거쳐 우선협상대상자와 협상대상자를 선정하고, 협상대상자들과의 협상을 거쳐 실시협약을 체결하도록 하였습니다.

채권자들(사업신청자)은 공동수급체A를 구성하여 사업신청을 하면서 사업계획서를 제출하였고, 채무자 보조참가인(사업신청자)도 공동수급체B를 구성하여 사업신청을 하면서 사업계획서를 제출하였습니다. 

1단계 사전적격심사에서 채권자들이 구성한 공동수급체A는 부적격 서류 제출을 이유로 탈락되었고, 채무자는 2018. 2. 26. 1단계 사전적격심사를 통과한 공동수급체B를 우선협상대상자로 지정하였고, 현재 공동수급체B와 실시협약 체결을 위한 협상 중에 있습니다. 

채권자들은 공동수급체A가 사전적격심사에서 탈락통보를 받은 것이 위법함을 이유로 공동수급체A가 1단계 사전적격심사 통과자 지위에 있고, 공동수급체A를 제외한 자와의 실시협약 체결 등 절차 진행행위를 하여서는 아니된다는 취지의 ‘임시의 지위를 정하는 가처분 및 절차진행중지가처분’을 신청하였습니다. 

3. 법원의 판단

법원은 민간투자법에 따른 사업시행자 지정 및 그러한 지정의 전제가 되는 우선협상대상자 지정 행위는, 관리청이 사경제주체로서 행하는 사법상 행위가 아니라 공권력을 가진 우월적 지위에서 상대방에게 법령상의 권한과 의무를 부여하는 행정처분에 해당한다고 보았습니다. 이 사건 탈락통보의 경우 단순한 사실행위에 불과한 것으로 볼 수 없으며 사업계획서를 제출함으로써 사업시행자 지정에 관한 법률상의 이익을 갖게 된 사업자에 대하여 협상 및 사업시행자 지정을 사실상 거부하는 종국적 조치이고, 이는 곧 해당사업자의 권리 내지 법률상 이익에 직접적인 영향을 미치는 공권력의 행사, 즉 항고소송의 대상이 되는 처분에 해당한다고 보았습니다. 

따라서 채권자들은 공동수급체A에 대한 이 사건 탈락처분과 공동수급체B에 대한 우선협상대상자 지정처분을 대상으로 각각 그 취소를 구하는 행정소송을 제기하는 한편, 우선협상대상자 지정처분에 대한 집행정지를 신청하여야 하는데, 민사집행법상 가처분의 방법으로 절차진행중지 등을 구하고 있으므로 부적법하여 각하되어야 한다고 판단하였습니다. 

4. 판례 해설

본 사건의 경우 법원이 사업시행자 지정 이전 단계, 즉 협상대상자 지정행위 및 협상대상자 지정을 위한 사전적격심사에서의 합불통보행위 역시 단순한 사실행위가 아니라 해당사업자의 권리 내지 법률상 이익에 직접적인 영향을 미치는 공권력의 행사, 즉 항고소송의 대상이 되는 처분에 해당한다고 판단을 내린 것에 의의가 있습니다. 따라서 협상대상자 지정 과정에서 분쟁이 생겨 이를 다투어야 할 경우, 일반 민사소송의 방식으로 임시의 지위를 정하는 가처분 신청 및 절차진행중지 가처분 신청의 방법을 택할 것이 아니라 행정소송의 방식으로 탈락처분취소청구의 소 및 우선협상대상자지정처분에 대한 집행정지신청을 하여야 할 것입니다. 

법무법인(유한) 동인

김지연 변호사(변리사, 세무사)

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