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도시재생기획연재시리즈① 도시 패러다임의 변화에 따른 새로운 도시재생‘변화에 무너지는 도시, 변화에 성공하는 도시’

도시정책의 패러다임 변화

 최근, 1~2년 사이에 우리나라는 사회, 경제, 문화 전반에 걸쳐 어느 때보다도 급속한 변화의 과정을 겪고 있다. 특히 도시, 건축분야에서는 개발과 성장의 양적 팽창에 따른 부작용을 완화하고 “지속가능한 성장”과 “삶의 질”을 중시하는 새로운 도시 활성화를 위한 고민이 시작되었다. 이제까지 도시를 “개발의 대상”으로 바라보는 관점에서 시민의 삶과 지역을 활성화 시키는 “공존하는 장소”로 바라보는 패러다임 전환의 시대에 와있는 것이다. 이미 우리와 경쟁하고 있는 해외 대도시의 경우도 저성장, 저출산 시대에 진입하면서 도시재생을 통한 지속가능한 발전을 시도하고 있다. 

도시쇠퇴의 원인과 도시재생

우리나라 도시의 쇠퇴원인 및 양상을 살펴보면 그 첫 번째로 도시외곽에 신도시의 개발과 주요행정기관의 외곽 이전으로 인한 인구의 유출로 인한 구도심의 침체를 들 수 있다. 둘째로는 산업구조의 변화이다. 과거 경공업 등에 의존했던 부산 사상공단, 대구 서대구공단, 마산 수출자유지역등 대도시들이 기업의 생산시설 국외 이전 등에 따라 경제기반 상실로 전통시장, 중심상권 등 상업 및 서비스업의 동반침체를 야기 하고 있다. 셋째로는 저 출산, 고령화로 인한 저성장이다.

도시는 그 시대의 문화와 경제, 과학기술, 시대정신과 조응하며 시공간적으로 끊임없이 변화하면서 살아 움직이는 유기체적인 성격을 가지고 있다. 도시는 탄생과 성장을 통해 경제적 이익으로 일정 지역에 인구 집중이 이루어지며 성장이 가속화됨에 따라 도시의 기능이 주변으로 확대되며 이에 따른 높은 지가로 비 도시지역으로 인구가 유출되어 공동화 및 저성장에 의해 쇠퇴가 나타난다. 이때 변화하는 사회에 적극적 대응을 통한 도시 재생으로 지속가능한 성장의 기반 조성이 필요한 것이다. 

따라서 도시재생이란 인구의 감소, 산업구조의 변화, 도시의 무분별한 확장, 주거환경의 노후화 등으로 쇠퇴하는 도시를 종합적인 진단과 처방을 통해 비전을 공유하며 지역역량의 강화, 새로운 기능의 도입·창출 및 지역자원의 활용을 통하여 경제적·사회적·물리적·환경적으로 활성화시키고 개선해 나가는 것을 의미한다. 

“개발에서 재생”으로 “변화에 성공하는 도시”

도시의 역사를 살펴보면 변화하는 시대 및 사회환경과 적극적으로 교류하며 “변화에 성공한 도시”와 변화를 거부하고 “무너져 가는 도시”의 양면을 보여주고 있다. 그 예로는 미국의 디트로이트, 영국의 산업혁명 도시인 리버풀, 셰필드 등과 같은 도시는 제조업에서 지식산업으로 변화하는 산업구조의 재편에 대응하지 못하여 침체를 겪고 있는 반면에 뉴욕, 런던, 보스톤, 실리콘밸리 등은 각 도시의 특성에 맞는 금융도시나 과학기술에 바탕을 둔 첨단산업도시로 성공적 변화를 통해 지속적 성장을 구가 하고 있다. 선진국일수록 기성 시가지의 역사, 문화적 자산을 재활용하고 그 가치를 높이는 도시재생정책을 적극 추진하고 있다. 

해외 대도시의 도시재생 흐름들은 여러 가지 형태로 나타나고 있다. 영국의 경우 1977년에 도시재생정책을 도입하고 총리실 주도하에 국가재생기본전략을 수립한 바 있다. 런던의 나인엘름(Nine elms) 프로젝트는 과거, 화력 발전소와 산업시설이 들어서 성장하였으나 발전소가 문을 닫고 제조업이 쇠퇴하면서 낙후 지역으로 뒤처졌으나 19조원 규모의 도시 재생 프로젝트로 유휴부지를 활용한 대규모 재생을 통해 국가적 거점산업공간으로 변화하고 있다. 

미국은 1974년 도시재생정책을 도입한 이래 오바마(Obama)정부 들어 도시재생 문제의 중요성을 인식하고 백악관을 중심으로 부처협력을 통한 재생지원사업을 시행하였다. 뉴욕의 미트패킹  디스트릭트(Meat paking district)는 과거 정육 공장이 즐비했던 거리에 젊은 예술가들이 몰리면서 지금은 '기술과 문화예술의 융합'이라는 컨셉으로 패션, 예술, 문화의 거리로 변신했다. 미트 패킹에 입지한 "삼성 837“이 기술과 문화, 도시의 조화와 예술과 기술의 융합을 보여주는 것처럼 쇠퇴한 산업지역의 사회적․물리적 재생을 통해 새로운 기능을 가진 산업 중심지로 재생하고 있는 것이다. 

일본 역시 1998년 도시재생 제도도입이래 총리 직속 지역 활성화 통합 본부를 통해 범정부적 재생사업을 추진하고 있다. 특히 2005년 이후 도시재생특별지구를 지정하여 “민간을 위한 민간의 프로젝트”로 민간이 제안하면 위원회 심사를 거쳐 과감한 인허가와 인센티브를 동시에 주면서 공공기여를 확보하는 정책을 취하고 있다. 이러한 대표적 사례로는 시부야 역세권 지구 재생을 들 수 있는데 2005년 시부야 주변지구가 도시재생긴급정비구역으로 지정되면서 시부야 지역 전체의 활성화를 목표로 지역 매니지먼트(Area Management)기법을 도입한 사례이다.

우리나라 도시재생정책의 현황 및 과제

우리나라는 도시의 경제적·사회적·문화적 활력 회복을 위하여 공공의 역할과 지원을 강화, 도시의 경쟁력제고, 지역 공동체 회복 등 국민의 삶의 질 향상을 위하여 2013년 6월 ‘도시재생 활성화 및 지원에 관한 특별법’(이하 도시재생특별법)이 제정되었다. 도시재생특별법은 ‘도시재생사업’에 대한 정의와 사업의 대상과 성격, 중앙정부 및 지자체의 역할을 정의하였다. 이에 따라 도시재생전략계획과 활성화계획을 입안 후 도시재생 사업시행을 하도록 규정하고 있다. 또한 중앙정부는 매년 각 시도별 도시재생 사업에 관한 시범 사업지 신청을 받아 평가·선정하여 중앙정부에서 지원하고 있다. 2018년의 경우 99개지역을 우리동네 살리기(17곳), 주거지 지원형(28곳), 일반근린형(34곳), 중심시가지형(17곳), 경제기반형(3곳)등의 유형으로 구분 선정하여 국비 1조288억 포함 총 13조7724억원을 투자할 예정이다. 이를 종합해 보면 우리나라 도시재생정책은 이제 막 체계를 갖추어 가고 있는 기반 조성단계로 공공주도하에 시범사업을 지자체별로 지원받아 이를 평가하고 선정, 지원하는 특성을 가지고 있다. 각 지자체는 정부주도하의 국비지원을 받기 위하여 “시범사업 선정 되기 위한 도시재생계획 수립”이라는 한계를 가지고 있는 것이 현실이다. 우리의 도시재생정책은 선진국에 비해 늦게 시작하였고 실천의 과정이 부족하였지만, 선진국 도시재생의 역사와 성과를 압축적으로 뛰어넘고 활성화되기 위해서는 다음과 같은 고려가 필요하다. 

첫째는 도시관리 패러다임의 대전환이 필요하다. 이제 우리 도시는 “개발에서 재생”으로 그 패러다임이 전환되고 있다.  신개발 중심의 정책적 패러다임에서 그 지역이 만들어온 역사와 문화, 전통 그리고 컨텍스트(Context)를 존중하는 “사람중심의 도시관리”로 패러다임 전환이 필요하다.

둘째는 도시재생주체로서 민간 역할 강화이다. 공공주도형 도시재생에서 민간 주도형 도시재생으로 주민을 중심으로 도시재생시스템을 구축이 필요하다. 도시재생사업 국비 예산 확보를 위한 현재의 공공주도형 도시재생 보다는 일본의 사례처럼 민간이 도시재생지역의 개발 마스터플랜을 수립하고 개발용도와 규모 그에 상응하는 공공기여를 국가와 지자체에게 제시하여 그 계획안이 합당하다면 과감한 인센티브 부여를 통한 도시재생 지원의 적극적 활성화가 필요하다.

셋째는 실현가능하며, 작동 가능한 협력체계 구축이다. 현재의 도시재생 지원센터의 역할을 강화하여 단순한 주민 지원이 아니라 계획안 수립과 인허가, 인센티브, 공공기여 등에 관한 사전협상을 통한 원-스탑(One stop)서비스가 가능하여야 한다. 이를 위해 각 지자체별 총괄건축가와 도시재생사업의 총괄코디, 재생지원센터 그리고 도시재생전담조직간 긴밀한 민관협력체계구축이 필요하다. 

넷째는 지역특성을 세밀하게 고려한 지역 활성화 사업과 지속가능한 미래발전을 위한 기반 조성이 필요하다. 도시 경쟁력을 높이기 위해 선택과 집중을 통한 지역별로 특색 있는 핵심 컨텐츠를 발굴하여 경쟁력강화가 필요하며 단순한 벽화, 환경조형물 설치 등과 같은 도시미관증진을 위한 사업보다는 미래 발전을 위한 기반조성이 필요하다.

빠르게 변화하는 환경 속에서 이제 우리는 선택의 기로에 서있다. 살아 움직이는 생명체와 같은 도시의  탄생, 성장, 쇠퇴의 과정 속에서 “재생”에 실패하여 침체·소멸로 무너지는 도시가 될 것인지? 새로운 성장의 길을 여는 성공하는 도시가 될 것인지? 지금의 도시재생은 도시의 운명을 결정짓는 매우 중요한 선택의 기로에 서있다 .

유재득

유재득 (Yu, Jai Deuk)

도시계획 박사, 건축사
성균관대학교 미래도시융합공학과 겸임교수
㈜일로종합건축사사무소 대표
서울특별시 공공건축가

 

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기술인 신문 / 강용범 기자 ( webmaster@gisulin.kr )

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